Internationales Pandemieübereinkommen und Internationale Gesundheitsvorschriften (IHR (2005))

Die COVID-19-Pandemie hat uns gezeigt, dass kein Land der Welt ausreichend auf eine Pandemie vorbereitet war. Die 194 Mitgliedstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) haben daher Ende 2021 beschlossen, aus den Erfahrungen der Pandemie zu lernen und sich als internationale Staatengemeinschaft auf zukünftige Pandemien vorzubereiten.

Die Weltgesundheitsversammlung (WHA) ist das höchste Entscheidungsgremium der WHO. In einer Sondertagung der WHA wurde 2021 die Etablierung des Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums (Intergovernmental Negotiating Body, INB) beschlossen, um ein Internationales Pandemieübereinkommen auszuarbeiten und zu verhandeln. Die 194 WHO-Mitgliedstaaten bildeten die Mitglieder des INB, nur sie konnten über die Inhalte des Internationalen Pandemieübereinkommens entscheiden. Das Ziel des INB war es, eine „WHO-Konvention, einen Vertrag oder ein anderes internationales Instrument zur Pandemieprävention, -vorsorge und -bekämpfung“ auszuarbeiten.

In der öffentlichen Debatte wird oft vom „Pandemieabkommen“ bzw. „Pandemievertrag“ gesprochen.

Globale Herausforderungen brauchen globale Lösungen: Kein Staat kann eine Pandemie alleine bewältigen. Die COVID-19-Pandemie hat Lücken in der globalen Pandemievorbereitung und -bekämpfung aufgezeigt. Durch das Internationale Pandemieübereinkommen sollen pandemierelevante Produkte (z.B. Impfungen) im Falle einer Pandemie global gerechter verteilt werden können. Außerdem sollen durch präventive Maßnahmen und robuste „Surveillance“ im Sinne eines „One-Health“-Ansatzes mögliche Pandemien verhindert werden. Ein Internationales Pandemieübereinkommen stärkt die internationale Zusammenarbeit und macht es möglich, auf globaler Ebene schneller und besser auf Gesundheitskrisen zu reagieren.

Die Internationalen Gesundheitsvorschriften sollen die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten bekämpfen und verhindern. Während der COVID-19 Pandemie haben sich allerdings Lücken der IHR gezeigt. Die gezielten Änderungen der IHR waren deswegen eine notwendige Reaktion auf diese Erfahrungen. Das Änderungspaket zu IHR zielt darauf ab, die weltweite Bereitschaft, die Überwachung und Reaktion auf Notfälle im Bereich der öffentlichen Gesundheit, einschließlich Pandemien, zu stärken und hat das Potenzial, die Bevölkerung Österreichs und der ganzen Welt vor gesundheitlichen Notfällen und künftigen Pandemien besser zu schützen. Österreich profitiert davon, wenn die Kapazitäten von WHO-Mitgliedstaaten gestärkt werden, künftige Krankheitsausbrüche und Pandemien zu erkennen, rasch darauf zu reagieren, und die Reaktion zwischen Staaten zu koordinieren.

Das Präsidium des Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums („INB-Bureau“) unterstützte die Arbeit des Verhandlungsgremiums in engem Dialog mit dessen Mitgliedern. Das INB-Präsidium setzte die Sitzungstermine fest, erstellte die vorläufige Tagesordnung der Sitzungen und prüfte die Sitzungsdokumente. Die Protokolle zu den internen Sitzungen des INB-Präsidiums sind öffentlich einsehbar unter: INB-Website.

Das INB-Präsidium setzte sich aus zwei Co-Vorsitzenden und vier Vize-Vorsitzenden zusammen. Jede der sechs WHO-Regionen stellte dabei eine:n Vertreter:in.

Der Co-Vorsitz wurde von Anne-Claire Amprou (Frankreich, Europäische Region) und Precious Matsoso (Südafrika, Afrikanische Region) wahrgenommen. Die Vize-Vorsitzenden waren Botschafter Tovar da Silva Nunes (Brasilien, Region der Amerikas), Botschafter Amr Ahmed Ramadan (Ägypten, Region des östlichen Mittelmeers), Fleur Davies (Australien, Westpazifische Region) und Dr. Viroj Tangcharoensathien (Thailand, Südostasiatische Region).

Österreich war mit einer Delegation bestehend aus Vertreter:innen des Außenministeriums, des Gesundheits- und Sozialministeriums und der Ständigen Vertretung Österreichs bei den Vereinten Nationen in Genf bei allen Verhandlungen vertreten. Außerdem erhielten neben den anderen Ministerien auch die österreichischen Sozialpartner, weitere Interessensvertretungen sowie NGOs die Möglichkeit, sich in ihrem Themenbereich fachlich einzubringen.

Die Leitungsgremien der WHO bestehen aus der Weltgesundheitsversammlung (WHA), dem WHO-Exekutivrat (EB) und dem Regionalkomitee für Europa (RC). Die EU genießt Beobachterstatus im Rahmen der WHO-Leitungsgremien. Dieser Beobachtungsstatus der EU in den Leitungsgremien basiert auf einem sogenannten „Exchange of letters“ (seit 1972).

Die EU konnte am Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums (Intergovernmental Negotiating Body, INB) teilnehmen, da sie eine Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration ist. Die Europäische Kommission (EK) kann bei Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der EU fallen, verhandeln. Für den Prozess des INB hat die EK vom EU-Ministerrat ein Verhandlungsmandat erhalten. Während der Verhandlungen hat die EU mit einer Stimme gesprochen, das heißt, das EU-Verhandlungsteam vertrat die zuvor unter den EU-Mitgliedsstaaten koordinierte EU-Position. Österreich war bei den Verhandlungen stets vor Ort und hat sich im Rahmen der EU-Koordination eingebracht.

Zu den wichtigsten Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften gehören neben einem deutlicheren Fokus auf Pandemieprävention und -vorsorge („Pandemic Prevention and Preparedness“):

• Einführung einer Definition des Begriffs „pandemischer Notfall“, um wirksamere internationale Zusammenarbeit bei Ereignissen zu ermöglichen, die zu einer Pandemie führen könnten oder dies bereits getan haben. Die Definition stellt eine Steigerungsstufe des bestehenden „gesundheitlichen Notfalls von internationaler Tragweite“ („PHEIC“) dar.
  Nach dieser neuen Definition ist eine Pandemie eine übertragbare Krankheit, die sich geografisch in mehreren Staaten ausbreitet; die Kapazitäten der Gesundheitssysteme in diesen Staaten übersteigt; die erhebliche soziale und/oder wirtschaftliche Störungen verursacht, einschließlich der Störung des internationalen Verkehrs und Handels (jeweils auch umfasst sind Situationen, in denen ein hohes Risiko hierfür besteht); und die ein rasches, gerechtes und verstärktes koordiniertes internationales Handeln erfordert.
• Zusage zu Solidarität und Gerechtigkeit (Equity) bei der Verbesserung des Zugangs zu medizinischen Produkten und der Finanzierung:
  • Equity: in den geänderten IHR findet sich eine Definition von „relevant health products“. Die Änderungen sehen eine laufende Prüfung der staatlichen Bedürfnisse durch den WHO-Generaldirektor vor, der die WHO-Mitgliedsstaaten beim Ausbau der Kapazitäten der Produktion von Gesundheitsprodukten unterstützen soll. Zusätzlich wird ein Hilfsmechanismus zwischen den Staaten eingerichtet, um Unterstützung bei Engpässen von Gesundheitsprodukten zu ermöglichen, sofern die geltenden rechtlichen Bestimmungen und die eigenen nationalen Kapazitäten dies zulassen.
  • Die Einrichtung eines koordinierenden Finanzierungsmechanismus, der die Ermittlung von und den Zugang zu Finanzmitteln unterstützt, die erforderlich sind, um „den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht zu werden, einschließlich der Entwicklung, des Ausbaus und der Aufrechterhaltung von Kernkapazitäten“ sowie Kapazitäten für die Prävention, Bereitschaft und Reaktion auf Pandemien; Die Lösung sieht vor, dass Staaten Finanzmittel beibehalten oder aufstocken und international zusammenarbeiten, um eine nachhaltige Finanzierung im Rahmen der Möglichkeiten zu fördern.
• Einsetzung eines „Implementation Committees“ (Ausschuss der Vertragsstaaten zur Erleichterung der wirksamen Umsetzung der geänderten Verordnungen). Der Ausschuss wird die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten bei der wirksamen Umsetzung der IHR fördern und unterstützen; und
• Einrichtung nationaler IHR-Behörden (national IHR Authority,) zusätzlich zu den bestehenden „Focal Points“ zur besseren Koordinierung der Umsetzung der Vorschriften in und zwischen den Ländern.

Sämtliche Verhandlungsergebnisse sind auf der Website der Weltgesundheitsversammlung zu finden.  

Österreich begrüßt das Internationale Pandemieübereinkommen im Sinne der globalen Solidarität und der Fokussierung auf die Ursachen von Pandemien. Die COVID-19-Pandemie und die Klimakrise zeigen, dass es eine sehr starke Verflechtung zwischen ökologischen und sozialen Herausforderungen und der öffentlichen Gesundheit gibt. Der „One-Health“-Ansatz beschreibt das Zusammenspiel der Gesundheit von Mensch, Tier und Umwelt. Das Internationale Pandemieübereinkommen bietet die Grundlage für einen nachhaltigen, solidarischen und präventiven Ansatz, um mögliche künftige Pandemien als internationale Staatengemeinschaft gemeinsam zu verhindern bzw. besser bewältigen zu können.

Der finale Text enthält folgende Themen im Kontext von Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion:

• Pandemieprävention und Surveillance
• Implementierung eines One-Health-Ansatzes
• Vorbereitung, Bereitschaft und Resilienz von Gesundheitssystemen
• Gesundheitspersonal
• Wissenschaft und Forschung
• Geographisch diversifizierte Produktion von medizinischen Gegenmaßnahmen
• Technologie- und Wissenstransfer
• System für das Teilen von Pathogenen und Vorteilsausgleich (PABS-System)
• Lieferketten und Logistik Netzwerk
• Regulierungsstärkung
• Internationale Zusammenarbeit und Kooperation
• Gesamtstaatliche und gesamtgesellschaftliche Ansätze auf nationalem Level
• Kommunikation und öffentliches Bewusstsein

Das Internationale Pandemieübereinkommen ist online hier abrufbar. (Name des Dokuments ist „WHO Pandemic Agreement“).

Das Internationale Pandemieübereinkommen untermauert die Souveränität der Staaten explizit als allgemeines Prinzip. Das Internationale Pandemieübereinkommen wurde von den 194 WHO-Mitgliedstaaten für die 194 WHO-Mitgliedstaaten verhandelt. Diese waren alleine für den Inhalt verantwortlich. Es handelte sich um einen von den WHO-Mitgliedsstaaten geführten Prozess. Die Souveränität Österreichs wird durch das Internationale Pandemieübereinkommen in keiner Weise in Frage gestellt. In Artikel 22 wird zudem noch einmal ausdrücklich hervorgehoben, dass das WHO-Sekretariat bzw. der WHO-Generaldirektor keine Befugnis erhalten, in die nationalstaatliche Souveränität einzugreifen bzw. Staaten Maßnahmen (z.B. Reiseeinschränkungen, Lockdowns etc.) zu verordnen.

Gemäß Artikel 19 der WHO-Satzung tritt ein von der Weltgesundheitsversammlung angenommenes Übereinkommen für einen Mitgliedstaat nur dann in Kraft, wenn dieser das gemäß den Verfassungsbestimmungen vorgegebene innerstaatliche Annahmeverfahren vornimmt. Daher gilt selbstverständlich: Ohne der Zustimmung Österreichs wird es keine für Österreich rechtsverbindlichen Regelungen geben.

Auch beim Prozess der Verhandlungen der gezielten Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften handelte es sich um einen von den WHO-Mitgliedsstaaten geführten Prozess, bei welchem die Bedeutung nationalstaatlicher Souveränität immer betont wurde. Die überarbeitete Fassung der IHR sieht als Pandemiebekämpfungsmaßnahmen der WHO nach wie vor lediglich Empfehlungen des WHO-Generaldirektors vor.

Das Internationale Pandemieübereinkommen enthält keine Textpassagen, die Mitgliedstaaten Maßnahmen wie einen Lockdown, eine Impflicht oder Ähnliches vorgeben. Zusätzlich wird in Artikel 22 noch einmal ausdrücklich hervorgehoben, dass das WHO-Sekretariat bzw. der WHO-Generaldirektor keine Befugnis erhalten, in die nationalstaatliche Souveränität einzugreifen bzw. Staaten Maßnahmen wie Impfpflichten oder Lockdowns zu verordnen.

Im gesamten Text der Internationalen Gesundheitsvorschriften (sowohl vor als auch nach den gezielten Änderungen) findet sich keine Textpassage, die eine Verhängung von Lockdowns, einer Impfpflicht oder ähnliche Maßnahmen vorsieht. Bereits vor Beginn der Verhandlungen über gezielte Änderungen der IHR existierte ein klares Regelwerk für die Ausrufung einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite und für die Grundlagen der Empfehlungen des WHO-Generaldirektors zur Bekämpfung von Krankheitsausbrüchen.

Das Internationale Pandemieübereinkommen besagt ausdrücklich, dass die Umsetzung nur unter voller Achtung der Würde, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten des Menschen zu erfolgen hat. Die explizite Nennung der Menschenrechte im Internationalen Pandemieübereinkommen wurde von Österreich klar unterstützt und entspricht der Position der Europäischen Union.

Artikel 3 Absatz 1 der Internationalen Gesundheitsvorschriften sieht vor, dass „Die Durchführung dieser Vorschriften (…) unter voller Achtung der Würde, der Menschenrechte und Grundfreiheiten der Personen“ zu erfolgen hat. Diese Bestimmung wurde um einen Nebensatz ergänzt, wonach die Vorschriften und deren Umsetzung auch „Equity und Solidarität“ fördern sollen. Eine Unterwanderung der Grund- und Menschenrechte durch die geänderten IHR, ist daher ausgeschlossen.

Die Weltgesundheitsorganisation ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen (VN).

Die ersten Worte der WHO-Satzung lauten: „(…) Die Staaten, die Vertragspartner dieser Satzung sind, erklären in Übereinstimmung mit der VN-Satzung (…)“. Die WHO ist den in der VN-Satzung verankerten Zielen und Prinzipien verpflichtet. Der Schutz und die Förderung der Menschenrechte gehören zu den zentralen Zielen der Vereinten Nationen. Aufbauend auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte haben die Vereinten Nationen die wichtigsten internationalen Menschenrechtsübereinkommen geschaffen. Menschenrechte untermauern alle Tätigkeitsbereiche des gesamten VN-Systems. Diese Integration von Menschenrechten in allen VN-Arbeitsbereichen ist selbstverständlich auch ein Anliegen Österreichs.

Österreich ist Vertragspartei aller wesentlichen internationalen Menschenrechtsübereinkommen.

Siehe hierzu die Websites des BMEIA: Bedeutung der Menschenrechte – BMEIA - Außenministerium Österreich und des BKA: Grund- und Menschenrechte - Bundeskanzleramt Österreich. Grund- und Menschenrechte binden in erster Linie den Gesetzgeber. Sie sind in jedem Gesetzgebungsprozess und auch bei der Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen zu berücksichtigen. Eine Aufhebung der Menschenrechte durch einen völkerrechtlichen Vertrag wäre daher prinzipiell nicht möglich.

Die Weltgesundheitsversammlung (WHA) setzt sich aus den 194 Mitgliedern der WHO zusammen. Dazu gehört auch Österreich. Der Akt der Textannahme durch die WHA78 begründet noch keine rechtlichen Verpflichtungen aus dem Internationalen Pandemieübereinkommen für die WHO-Mitgliedstaaten. Bis das Internationale Pandemieübereinkommen zur Unterzeichnung und Ratifikation aufgelegt werden kann, wird es noch dauern: Betreffend dem im Internationalen Pandemieübereinkommen enthaltenen „Pathogen and Access Benefit Sharing System (PABS)“-System hat sich das zwischenstaatliche Verhandlungsgremium[1] darauf geeinigt, dass das PABS-System noch in weiteren Verhandlungen als Annex des Internationalen Pandemieübereinkommens ausgearbeitet werden soll. Da das PABS-Instrument als Annex einen integralen Bestandteil des Internationalen Pandemieübereinkommens bildet, kann das Internationale Pandemieübereinkommen erst zur Unterzeichnung aufgelegt werden, wenn auch der PABS-Annex fertig verhandelt und von der WHA angenommen wurde. In der WHA-Resolution zur Annahme des Internationalen Pandemieübereinkommens wird als angestrebter Zeitpunkt für die Annahme des PABS-Annex die 79. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2026 genannt.

Erst wenn das Internationale Pandemieübereinkommen zur Unterzeichnung aufliegt, kann der innerstaatliche Prozess beginnen: Das Internationale Pandemieübereinkommen ist als völkerrechtlicher Vertrag (Artikel 19 der WHO-Satzung) einzustufen. Die innerstaatliche Prüfung erfolgt gemäß Artikel 50 B-VG der österreichischen Bundesverfassung. Nach der Unterzeichnung bedürfen Staatsverträge der Zustimmung des Parlaments. Nachdem das Parlament den Abschluss eines Staatsvertrages genehmigt hat, erfolgt die Ratifikation durch den Bundespräsidenten. Erst wenn das Internationale Pandemieübereinkommen völkerrechtlich (30 Tage nach Hinterlegung der 60. Ratifikationsurkunde) in Kraft getreten ist und von Österreich ratifiziert wurde, ist es für Österreich rechtsverbindlich.

Die Internationalen Gesundheitsvorschriften sind grundsätzlich verbindliche Vorschriften. Nach dem Beschluss durch die 77. Weltgesundheitsversammlung benachrichtigte der WHO-Generaldirektor die Mitgliedstaaten am 19. September 2024 über die Änderungen. Ab diesem Zeitpunkt hatten die Mitgliedstaaten 12 Monate Zeit, die Änderungen umzusetzen, erst danach werden sie für die Mitgliedstaaten verbindlich. Diese Frist kann jedoch auf 24 Monate verlängert werden.

Die IHR müssen gemäß Artikel 50 B-VG innerstaatlich angenommen werden, denn Staatsverträge können nur mit Zustimmung des Parlaments abgeschlossen werden. Um völkerrechts- und verfassungskonform zu handeln, hat Österreich einen sogenannten rechtswahrenden Einspruch in Bezug auf die gezielten Änderungen der IHR eingebracht. Solange dieser Einspruch aufrecht bleibt, ist Österreich nicht an die gezielten Änderungen der IHR gebunden. Die Zurücknahme des Einspruchs erfolgt, sobald das in Artikel 50 B-VG vorgesehene parlamentarische Annahmeverfahren abgeschlossen ist. Dieses Vorgehen stellt ausdrücklich keine inhaltliche Ablehnung der Änderungen dar, sondern dient ausschließlich der Sicherstellung eines verfassungskonformen Vorgehens – worauf auch gegenüber der WHO klar hingewiesen wurde. Nachdem das Parlament die IHR genehmigt hat, erfolgt die Ratifikation durch den Bundespräsidenten.

Größtmögliche Transparenz war ein äußerst wichtiges und zentrales Thema bei den Verhandlungen für ein Internationales Pandemieübereinkommen. Daher sind alle wichtigen Dokumente auf der Website des Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums (Intergovernmental Negotiating Body, INB) öffentlich einsehbar unter: https://apps.who.int/gb/inb/index.html. Ein Teil der Sitzungen des INB wurde auch im Livestream öffentlich übertragen und aufgezeichnet. Die Aufzeichnungen können ebenfalls auf der Website nachgeschaut werden. Bei zwei öffentlichen Anhörungen („Public Hearings“) konnte auch die breite Öffentlichkeit schriftlich und mündlich ihre Kommentare einbringen.

Die EU-Vorschläge und weitere Informationen sind ebenfalls öffentlich abrufbar unter: https://www.eeas.europa.eu/delegations/un-geneva/who-pandemic-agreementihr-negotiations-related-documents_en.    

Auch auf nationaler Ebene sind Transparenz und die Berücksichtigung und Einbeziehung eines möglichst breiten Spektrums an Erfahrungen und Interessen besonders wichtig gewesen. Deshalb wurden während des Verhandlungsprozess für ein Internationales Pandemieübereinkommen über 50 österreichische Stakeholder, darunter NGOs, akademische Institutionen und Fachexpert:innen, eingebunden.

Die Verhandlungen über ein Internationales Pandemieübereinkommen waren ein Prozess, der von den 194 WHO-Mitgliedstaaten geführt wurde. Die WHO-Mitgliedstaaten, darunter Österreich, entschieden über die Ausgestaltung und die Inhalte.

Die WHO hatte im Prozess eine beratende Rolle inne, außerdem unterstützte das WHO-Sekretariat die Mitgliedstaaten in ihrer Arbeit, unter anderem durch die Ausrichtung der Sitzungen des INB. Das WHO-Sekretariat besteht aus WHO-Expert:innen und leistete fachliche sowie administrative Unterstützung und beantwortete technische Fragen der Mitgliedstaaten – zum Beispiel zur Umsetzbarkeit von Vorschlägen.

Im Mai 2003 wurde das Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) von der Weltgesundheitsversammlung angenommen. Es trat am 27.02.2005 in Kraft. Österreich hat diesen völkerrechtlichen Vertrag nach einer entsprechenden innerstaatlichen Prüfung im Jahr 2003 unterzeichnet und 2005 ratifiziert. 

Fragen und Antworten zum Internationalen Pandemieübereinkommen auf der WHO-Website (Englisch):

Pandemic prevention, preparedness and response accord (who.int)

Fragen und Antworten zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR (2005)) auf der WHO-Website (Englisch):

Q&A: International Health Regulations: amendments (who.int)